Sanktionen müssen zielgerichtet sein

In einem Interview mit John Bryan Rose, Abteilungsleiter in der Generaldirektion Außenpolitik des Europäischen Parlaments, wirft William Dufourcq einen Blick hinter die Kulissen europäischer Sanktionen.

Was bringt die Europäische Union dazu, Sanktionen über andere Staaten zu verhängen?

John Bryan Rose: Seit 1995 wurden die Menschenrechte systematisch in die Vereinbahrungen der EU mit Nicht-EU-Staaten als "wesentliches Element" integriert. Alle Handels- und Entwicklungshilfeabkommen enthalten heute eine Menschenrechtsklausel, die der EU das ultimative Recht zubilligt, ein Abkommen bzw. Teile davon auszusetzen, falls ein Vertragspartner seinen Verpflichtungen zur Einhaltung der Menschenrechte nicht nachkommt.

Artikel 96 des Abkommens von Cotonou beispielsweise besagt, dass entsprechende Maßnahmen ergriffen werden können, wenn eine Vertragspartei der Ansicht ist, dass sich die andere Seite nicht an die wesentlichen Elemente des Abkommens halten, d.h. Achtung der Menschenrechte, der demokratischen Grundsätze und des Rechtsstaatsprinzips.

Die Menschrechtsklausel sagt aber weder etwas über die Form der zu verhängenden Sanktionen, noch etwas über das prinzipielle Vorgehen der Europäischen Union in solchen Fällen aus.

Es gibt lediglich das Spektrum vor, in dem sich die "entsprechenden Maßnahmen" bewegen können – von kleineren Einschränkungen (Beschränkung der kulturellen, wissenschaftlichen und technischen Zusammenarbeit) bis hin zu schwerwiegenderen Maßnahmen (Aufschiebung oder Aussetzung von bilateralen Verträgen und neuen Projekten, Einrichten von Handelsembargos oder die Aussetzung der gesamten Zusammenarbeit).

So wurde etwa seit 1997 jedwede Kooperation mit Weißrussland auf Eis gelegt aufgrund der Missachtung demokratischer Grundsätze.

Leider kann das Europäische Parlament keinen direkten Einfluss auf den Entscheidungsfindungsprozess hinsichtlich der Verordnung von Sanktionen nehmen. Es wird nur dann informiert, wenn es zu einer Einigung zwischen der Kommission und den Europäischen Staaten im Rat kommt.

Die kürzliche Entscheidung der Kommission, die Zusammenarbeit mit Sudan wieder aufzunehmen, um die Durchsetzung des neuen Friedensabkommens voranzutreiben, wurde von den Parlamentsmitgliedern betont kühl aufgenommen. Im Parlament ist man keineswegs zufrieden mit der derzeitigen Situation in Darfur, die noch weit von einer Entspannung entfernt scheint.

Gelingt es der EU, eine geschlossene Front zu bilden, wenn Sanktionen gegen Nicht-EU-Staaten verhängt werden, und steckt hinter den Aktionen eine allgemeine Handlungsphilosophie?

Rose: Die Handlungsphilosophie der EU zielt auf die Unterstützung eines positiven Sanktionsmechanismus ab, der den Dialog mit den Vertragsbrechern und die Kanalisierung der Hilfeleistungen über Nicht-Regierungsorganisationen einer kompletten Aussetzung der Abkommen bevorzugt.

Der strukturierte Austausch über die Menschenrechte bietet einen wesentlich realistischeren Weg, die Zielvorgaben der Menschenrechtsklausel zu verwirklichen, als strikte Regeln über die Aussetzung von Vereinbarungen. In manchen Fällen führen Gespräche jedoch zu nichts und schließlich werden doch Sanktionen verhängt, wie etwa gegen Zimbabwe und Burma.

Was die Einigkeit innerhalb der EU betrifft, so können postkoloniale und "Klientelbeziehungen" die Entscheidung, ob Sanktionen gegenüber vertragsbrechende Staaten verhängt werden sollen oder nicht, stören und beeinflussen.

Man muss an dieser Stelle nicht wirklich erwähnen, welche EU-Staaten intensive Beziehungen mit Regionen außerhalb der EU pflegen (z.B. einige Regionen in Afrika). Länder jedoch, die keine "speziellen Beziehungen" zu EU-Staaten haben, sehen sich schneller mit Sanktionen konfrontiert.

Wie effektiv sind solche Sanktionen?

Rose: Die Menschenrechtsklausel diente seit 1996 in einer Vielzahl von Fällen als Grundlage für Beratungen, Aussetzungen von Hilfeleistungen oder andere Maßnahmen (z.B. gegen Niger, Guinea-Bissau, Sierra Leone, Togo, Kamerun, Haiti, die Komoren, Côte d’Ivoire, Fidschi, Liberia und Zimbabwe).

Sie erwiesen sich oft als wirkungsvoll, wie etwa hinsichtlich Niger oder Burma, wo "restriktive Maßnahmen", wie die Verschärfung des bereits existierenden Visumverbots und dem Einfrieren der im Ausland angelegten Vermögen, durchaus positive Effekte hatten und zu einer Öffnung der Regime zumindest für einen gewissen Zeitraum führten.

Damit Sanktionen die Menschenrechtssituation in einem positiven Sinne beeinflussen, müssen sie zielgerichtet sein und eine Reihe anderer Maßnahmen unterstützen.

Um negative Auswirkungen von wirtschaftlichen Sanktionen auf die verwundbare Zivilbevölkerung und Kollateralschäden an anderen Nicht-EU-Staaten zu vermeiden, ist es wichtig, gezielte bzw. "intelligente" Sanktionen anzuwenden. Solche Maßnahmen umfassen gezielte finanzielle Sanktionen, Waffenembargos, Ein- und Ausreiseverbote sowie diplomatische Sanktionen, die sich in vielen Fällen bereits als erfolgreiche Mittel erwiesen haben.

Fehlt es der EU-Politik nicht an Kohärenz hinsichtlich ihrer wirtschaftlichen Beziehungen zu Staaten, die die Menschenrechte verletzen, wie etwa dem Iran oder China? Sollten wir deren Regierungen nicht isolieren und die zivile Bevölkerung vor Ort stärker unterstützen?

Rose: Selbstverständlich, doch unglücklicherweise ist das Prinzip der Einstimmigkeit [in der EU] gewöhnlich maßgeblich bei außenpolitischen Entscheidungen (über die Verhängung von Sanktionen kann mit qualifizierter Mehrheit abgestimmt werden). Deshalb ist es normalerweise der kleinste gemeinsame Nenner, der sich durchsetzt und der in der Regel kühne Entscheidungen verhindert.

Die Ausgrenzung des Europäischen Parlaments scheint eher die politische Ausrichtung an der "Staatsräson" und an wirtschaftlichen Interessen als an den Menschenrechten zu begünstigen. Es bleibt zu hoffen, dass die zukünftige EU-Verfassung das Engagement der EU für die Menschenrechte sowohl in der Innen- als auch der Außenpolitik stärken wird.

William Dufourcq

Übersetzung: Birgit Ulrich